Cómo lograr un crecimiento autosostenido genera opiniones disímiles

Con motivo de entrar en su octavo año ECONOMIA & MERCADO entrevistó a cuatro de sus columnistas habituales para conocer su opinión respecto a aspectos relevantes de la coyuntura económica y su visión del futuro. A continuación se presenta un resumen de las respuestas de nuestros colaboradores.

—¿Cómo visualiza la evolución de las cuentas fiscales en el período que resta de la actual Administración?

—Astori: Espero que se mantenga la actual tendencia a la reducción del gasto, que es muy lenta, porque el gasto público se encuentra en una situación sumamente «inelástica», dado sus rubros fundamentales. Por otro lado, ha habido un crecimiento interesante en la recaudación que, entre febrero y mayo habría sido de 1.6%. Quiero aprovechar esta respuesta para manifestar mi deseo de que no haya carnaval electoral, porque nos aproximamos a un período conflictivo para las cuentas públicas.

—Caumont: Es difícil hacer previsiones cuando hay de por medio un año electoral pero, aunque no espero el milagro de una Reforma del Estado que abata considerablemente el gasto público en el lapso que resta de este período de gobierno, confío que no habrán desbordes como en algunos de los períodos electorales anteriores. Creo que este año se cumplirá con la meta fiscal acordada con el FMI en exceso, pues estimo un déficit de 2,7% del PIB, y que el año entrante el desequilibrio financiero del sector público será aún menor al del 2003 por un mayor crecimiento y un cuidado del gasto como el que se practica en los países serios.

—Licandro: La incapacidad de mantener una situación fiscal aceptable desde el punto de vista intertemporal es uno de los grandes problemas que ha enfrentado el país desde hace varias décadas. Detrás de esa incapacidad hay aspectos estructurales, como el elevado nivel de gasto en seguridad social y el alto grado de dolarización, pero también hay una notoria inhabilidad política para ahorrar en los perídos de bonanza. La actual administración no ha logrado escapar a esta incapacidad. Si bien el canje le ha dado un respiro, se require un superávit primario en torno al 4% del PIB para asegurar la sostenibilidad fiscal. No parece que ese resultado sea algo fácil de alcanzar, pues la debilidad política de esta Administración y la cercanía de las elecciones no auguran reducciones importantes del gasto. Asimismo, no ha de esperarse demasiado de la recuperación económica en términos de mayor recaudación.

—Patrón: Espero que las cuentas fiscales se sigan manejando con rigurosidad y no sufran las consecuencias del ciclo político-electoral.

—¿Cómo se financiará el desequilibrio de las cuentas públicas en dicho período?

—Astori: Dada la situación de la deuda pública uruguaya hay solamente dos fuentes de financiamiento: las reservas internacionales y el impuesto inflacionario. Sobre el segundo todavía no conocemos sus resultados y sobre las reservas sabemos que están en poco más de 1.000 millones de dólares. Por eso insisto en que hay que cuidar mucho las cuentas públicas.

—Caumont: Estimo que como ya está previsto hacerlo en el programa actual de este año, con endeudamiento y, una parte menor con emisión de moneda, que no debería ser de tal magnitud que presione al alza a los precios y al tipo de cambio.

—Licandro: El gobierno está logrando volver al mercado de deuda, aunque la nueva deuda es a muy corto plazo, lo que puede convertirse en otro problema de «liquidez» en cualquier momento. Asimismo, la magnitud de dicho problema ya es importante y amenza con crecer, dado que seguimos teniendo un déficit global superior a 3% del PIB.

—Patrón: El alivio que representa la reprogramación de la deuda pública supone, igualmente, un gran esfuerzo para que las cuentas fiscales cierren. La existencia de crédito voluntario será fundamental para que el impuesto inflacionario se utilice lo menos posible. No hay espacio para elevar la carga fiscal en el momento actual, aunque sí lo hay para una administración tributaria más eficiente.

—¿Es necesario un nuevo ajuste fiscal para asegurar la sostenibilidad de la deuda pública?

—Astori: Más que un ajuste fiscal es necesaria una actitud de permanente prudencia en materia fiscal. Esta es una de las lecciones que tenemos que aprender del pasado. El no haber aprovechado los buenos tiempos de los años noventa es uno de los graves errores que no podemos volver a repetir. En cuanto a la reducción del gasto hay que practicar la selectividad, prefiero el bisturí y no la motosierra que le pase el corte a todos los rubros. Uruguay no va a poder seguir postergando ciertos rubros en materia de inversión pública, como son las inversiones para la transformación de la matriz energética, por ejemplo la construcción de una central de energía eléctrica basada en gas natural.

—Caumont: Depende de la velocidad a la cual se desee demostrar que será posible hacer frente a la realidad de los pasivos del Estado en el futuro. La Reforma del Estado, con fuerte abatimiento de gasto improductivo y rebaja de impuestos tendría la virtud de restituir confianza y de ese modo mejorar la base para el crecimiento económico. Ambas cosas, reforma y su corolario, el crecimiento, podrían asegurar la sostenibilidad que se desea. Ejemplos de ese tipo hay muchos en economías que han atravesado problemas similares a los nuestros. En todos esos casos la solución ha ido por el lado de la desregulación, el equilibrio fiscal y el respeto de los derechos de propiedad.

—Licandro: Parece muy difícil que las cuentas públicas se encaminen «automáticamente» a generar el superávit primario necesario para que la deuda sea sostenible. Si así no ocurriere, la presión sobre la deuda generará nuevos inconvenientes en el futuro.

—Patrón: La sostenibilidad de la deuda depende de la tasa de crecimiento del PIB que se logre de ahora en más.

—¿Es posible alcanzar un crecimiento autosostenido que permita retomar tasas de crecimiento como las observadas en el período 1991-98?

—Astori: La realidad indica que la recuperación viene por el exterior y el proceso siempre gotea hacia adentro más lentamente que cuando hay una gran dinamización del mercado interno. Para alcanzar las tasas de crecimiento del período 91-98 será necesario aplicar políticas activas que incluyen decisiones de inversión pública, políticas monetarias que eviten la falsa apreciación de la moneda nacional, el llamado «atraso cambiario», que ya vimos en el pasado.

Además se debería, con mucha prudencia, invertir los términos de la apuesta que hizo en los últimos tiempos, de responder a la crisis fiscal con mayor presión fiscal. Hay que intentar una reducción de esa presión incluyendo impuestos y tarifas, de modo de apostar a un crecimiento de la actividad y por esa vía de la recaudación.

—Caumont: Al margen de la ayuda de choques externos positivos —mundiales o regionales— el crecimiento autosostenido es solamente factible si se realizan las reformas que todos conocemos y que se han pospuesto sistemáticamente por razones políticas: desregulación, Reforma del Estado y baja de impuestos. Sin ellas la tasa de crecimiento potencial de la economía seguirá siendo muy baja.

—Licandro: La estabilidad macroeconómica y la financiera son requisitos para tener un crecimiento ausostenido. Pero la establidad no es condición suficiente para poder crecer. Hay reformas micro que debemos emprender. Lamentablemente, nuestra sociedad pierde tiempo en debates ideológicos anacrónicos de dudoso nivel intelectual, mientras que el sistema político no ha sabido edificar un proyecto común de país ni ha logrado diseñar mecanismos de colaboración interpartidarios para llevar adelante esas reformas con eficacia.

—Patrón: El país está enfrentando mejores precios para su producción más tradicional en los mercados internacionales, las condiciones de competitividad han mejorado, la región empieza a dar señales de mayor estabilidad. Aprovechar estas condiciones para el despegue es fundamental, pero para que el crecimiento se mantenga es fundamental la realización de las reformas estructurales pendientes.

—¿Cree que puedan existir fallas de mercado, externalidades o problemas de escala que justifiquen en algunos casos los subsidios estatales?

—Astori: Fallas, externalidades y problemas de escala existen siempre. Lo ideal sería complementar la presencia del sector público y el mercado en una síntesis en la que el primero tiende a corregir al segundo, ya que los mercados no existen o son gravemente incompletos. Esto nos conduce a plantear el funcionamiento de las Unidades Reguladoras, que deben estar dedicadas, más que los subsidios, a corregir fallas, externalidades y problemas de escala. La pregunta es válida pero no solo hay un problema de subsidios en juego. Hay problemas de funcionamiento de unidades reguladoras cuando se intenta entrar en competencia en actividades de las empresas públicas.

—Caumont: Es posible, pero no creo que sean tan importantes. Los subsidios más significativos en nuestro país son para compensar la falta de neutralidad impositiva, que puede observarse en el sector exportador, y en casos injustificables como, por ejemplo, Pluna, AFE, El Correo. Las actividades de estas empresas y otras por el estilo no deberían ser desarrolladas por el Estado, sino que por el contrario, habría que desprenderse de ellas rápidamente para beneficio de los contribuyentes y de la población en general.

—Licandro: Los subsidios son un instrumento válido para absorber fallas de mercado y externalidades. Sin embargo, para aplicarlos convenientemente es necesario disponer de una visión estratégica de país que aún carecemos. Ello ha derivado en subsidos más o menos encubiertos para distintos sectores, producto de su capacidad de presión, más que de su rol estratégico.

—Patrón: Salvo en casos puntuales, el país tiene una experiencia ampliamente demostrativa que los subsidios no contribuyen a generar crecimiento autosostenido.

—¿Por qué fracasó el plan de los noventa en lograr una estabilidad permanente en los niveles de precios?

—Astori: Porque se apostó a un instrumento incorrecto. Todo el esfuerzo se concentró en el ancla nominal del tipo de cambio y se generó un efecto muy negativo en la producción, por lo que el esfuerzo terminó siendo insostenible.

—Caumont: Porque el programa de estabilización basado en el manejo del tipo de cambio que se siguió desde 1991 no fue acompañado desde el principio por una reforma estatal que erradicara el déficit fiscal, porque la apertura externa basada básicamente en el Mercosur no fue suficiente y porque no se permitió la competencia en áreas del dominio público y tampoco del privado. No hubo desregulación «regulada» de las actividades públicas y la productividad fue baja.

—Licandro: Una de sus debilidades principales radicó en la incapacidad fiscal a la que he hecho referencia. Es un error pensar que la política monetaria puede aislarnos por sí sola de la inflación. Si el fisco no acompaña, es casi imposible que el mero uso de un «ancla nominal» pueda mantener la estabilidad macroeconómica de forma sostenida.

—Patrón: Yo no hablaría de fracaso. Es claro que el plan de estabilización de principios de los noventa en sí mismo fue exitoso, pero debería haber sido acompañado por una serie de reformas estructurales en la economía, tanto en el ámbito privado como en el público, que no se llevaron a cabo. En particular, la tan mencionada Reforma del Estado —tanto en lo que hace a la Administración Central como en las empresas públicas— es un tema pendiente.

—¿Cuál es el régimen monetario/cambiario óptimo para Uruguay?

—Astori: No sé si es el óptimo, pero el actual —de flotación con regulación de la base monetaria relevante— es el que debería mantenerse, evitando los errores del pasado.

—Caumont: El régimen óptimo está indisolublemente ligado al comportamiento fiscal. Si éste es satisfactorio, si en lugar de déficit continuos las cuentas públicas presentaran equilibrio o superávit, el régimen óptimo no es único. Hoy me inclino por mantener el de flotación para enfrentar choques externos, dada la endeble situación fiscal.

—Licandro: Preguntarse cuál es el régimen monetario óptimo sin contestarse primero cuál es el rol de la política monetaria, es como poner la carreta delante de los bueyes. Como la inflación tiene efectos perversos sobre la capacidad de invertir y crecer y sobre la distribución del ingreso, creo que la política monetaria debe estar fundamentalmente orientada a combatirla. De ahí que la mayor parte de los bancos centrales del mundo tengan ese objetivo como norte de su accionar. La elección del régimen cambiario debe estar en función de cuál es el instrumento más idóneo para controlar la inflación. Con esta perspectiva, no tengo ninguna duda que en nuestro país el tipo de cambio es ese instrumento.

—Patrón: No creo que se puede hablar de óptimos definidos para toda circunstancia económica en un país que se ve sujeto a cimbronazos externos importantes cada pocos años y sin coordinación macroeconómica en la región. Creo que el mantenimiento de un régimen cambiario frente a modificaciones drásticas en el entorno económico externo ha sido en el pasado muy nocivo. Me refiero tanto a lo que pasó a principios de los ochenta como a la devaluación en Brasil de principios de 1999. En ambos casos se mantuvo un régimen cambiario bajo el supuesto de que las nuevas condiciones serían de carácter temporario por lo que, finalmente, las modificaciones se produjeron luego de haber incurrido en pérdidas considerables del ingreso nacional y de las reservas del Banco Central. Sin perjuicio de lo anterior, entiendo que un régimen de tipo de cambio fluctuante, sin la aplicación de instrumentos que contribuyan a disminuir la volatilidad en un mercado tan pequeño como el nuestro, dificulta la planeación de los agentes económicos.

—El Banco Central: ¿debería concentrarse exclusivamente en la estabilidad de precios o debería atender otros objetivos subsidiarios como el nivel del tipo de cambio real, la volatilidad de las tasas de interés y/o el tipo de cambio nominal o el nivel de actividad?

—Astori: El nivel de actividad no es un objetivo del Banco Central, sino que depende de un conjunto de instrumentos de política económica cuya coordinación está en la órbita del Ministerio de Economía. Todos los demás no son objetivos subsidiarios, son absolutamente complementarios e imposibles de separar. La autoridad monetaria debe tener que ver con todo esto, sin perjuicio de que debe haber una coordinación de herramientas de política económica liderada por el Ministerio de Economía y Finanzas.

—Caumont: El Banco Central debería ser autónomo y no debería existir equipo económico. Así, el Banco Central debería preocuparse por mantener la estabilidad de precios sin afectar a la actividad productiva y velar por sus reservas internacionales. El Ministerio de Economía y Finanzas debería por su parte, velar por el equilibrio fiscal y el manejo de la deuda pública. La economía buscaría de ese modo su propio equilibrio, sobre la base de esas reglas de juego que deberían, obviamente, ser estables.

—Licandro: ¿Puede el Banco Central atender otros objetivos? En la medida que no traicione su función primordial, no hay razones para que no lo haga. Sin embargo, hay que tener presente que tampoco es mucho lo que puede hacer. Uno de los problemas más grandes de un banco central es que lo creen superpoderoso, y le piden que haga cosas que realmente no puede, como controlar el tipo de cambio real, la tasa de interés real, el nivel de actividad, etc. En realidad es una institución muy frágil, pues está sujeta a muchísimas presiones y sólo dispone del monopolio de la emisión. De ahí que modernamente se le ha dado mayor autonomía del gobierno, precisamente para defenderlo de la «dominancia fiscal» que suele perturbar la consecución de su función primordial. Cuando agrega a sus funciones la de regulador del sistema financiero, la falta de autonomía multiplica los problemas. Lamentablemente en Uruguay aún no hemos aprendido esta lección, por lo que la autonomía del Banco Central no es un tema que esté en la agenda política.

—Patrón: Si bien el Banco Central tiene definido en su Carta Orgánica como uno de sus objetivos centrales la defensa del valor de la moneda, es claro que como parte del equipo económico sus autoridades participan en el diseño de la política macroeconómica global, con definición de metas para un conjunto de variables y preocupación tanto por la performance monetaria como por la economía real. La total independencia del Banco Central no puede ser, en este momento de tanta dificultad, más que una aspiración.

El problema del desempleo

—¿Cómo se resuelve el problema del empleo?

—Astori: Iremos muy lento, ya que hay una base estructural de desempleo abierto que no se va a superar sino en un largo período. Se puede aspirar a bajar algunos puntos del desempleo, pero muy pocos, a través de una promoción de las pequeñas y medianas empresas de los sectores terciarios que están en condiciones de generar más puestos de trabajo y mediante la capacitación desde la Junta Nacional de Empleo.

—Caumont: De manera duradera, solamente se resuelve con la absorción natural de personal fruto del crecimiento económico. Este puede venir por la confianza que traerían las reformas pendientes ya indicadas. No creo, como solución definitiva, en políticas activas de empleo, pues tienen corta duración y están limitadas por la situación fiscal.

—Licandro: El problema del empleo requiere de más crecimiento. Asimismo, el desempleo implica el no uso de uno de los factores de producción más valiosos: el capital humano. La pobreza y la marginación inhabilitan a la persona para acumular ese capital, empobreciendo también a la sociedad. Por lo tanto, las políticas públicas tendientes a acrecentar el capital humano son un complemento ineludible a la acumulación de capital y al crecimiento con equidad.

—Patrón: Con crecimiento y educación.

El futuro del sistema financiero: el Banco República y la

banca privada

—¿Qué rol tendrá el BROU en el nuevo sistema financiero?

—Astori: El Banco República debe tener un papel fundamental en el sistema financiero, marcando orientaciones diferentes a las del pasado. Tendremos que apuntar a un sistema financiero que se proponga nuevos horizontes: negocios en moneda nacional, mercado de capitales a mediano y largo plazo y nuevos instrumentos para recuperar confianza. Pondré dos ejemplos: instauración de la Unidad Indexada y seguro explícito de depósitos a nivel general. Además, la institución deberá pensar cada vez con mayor seriedad en su propia reestructura para bajar costos y aumentar inversiones.

—Caumont: Debería ser un competidor más en el mercado, para lo que se le debería conceder igual tratamiento que a los bancos privados, sin exigírsele los esfuerzos a los que se le ha sometido desde hace ya tiempo. Su directorio debe ser técnico y no político, para resistir los embates populistas de la administración y del parlamento. El Ministerio de Economía y Finanzas debería hacerse cargo de todo subsidio o costo que se le imponga al BROU por cualquier disposición que se le haga tomar que esté reñida con la eficiencia en su funcionamiento. Más adelante, se podría abrir su capital y asociarlo con bancos de prestigio internacional.

—Licandro: La crisis del sistema financiero puso en evidencia la importancia que éste tiene para el buen desempeño de la economía. El BROU es el banco más grande del sistema y por eso tiene un rol muy importante para desempeñar. Sin embargo, la crisis desnudó muchas de sus debilidades. La más relevante radica en la manipulación política del banco, la que ha generado subisidos cruzados injustos y una gran incapacidad para recuperar carteras. El abuso de las soluciones «administrativas» a los deudores no ha hecho más que conducir al banco a un círculo vicioso que redunda en mayor morosidad y menor valor de sus activos. Para que pueda cumplir adecuadamente con su rol es necesario que profesionalice su manejo y que se reduzca la influencia política.

—Patrón: Entiendo que el BROU debe modernizarse y su política crediticia adecuarse para evitar los problemas de falta de pago que han complicado su gestión en el pasado y, en definitiva, no han contribuido a la potenciación de las actividades más rentables y con futuro en el país. La prioridad deberá ser la consideración de los méritos de cada uno de los proyectos, por sobre el financiamiento de sectores considerados en forma genérica.

—¿Cuál es el rol de la banca privada en el proceso de reactivación?

—Astori: El rol de la banca privada debe ser muy importante en el proceso de reactivación en el marco de las orientaciones precedentes, complementando la gestión del Banco República. Debería existir una especialización en el sistema bancario, tanto de los productos financieros como de la cobertura de la clientela que se atiende.

—Caumont: La banca privada debe continuar actuando en los términos del actual marco de regulación, y debe ser supervisada adecuadamente. Es de esperar que con una buena conducción macroeconómica y la adopción de cambios estructurales impostergables, vuelva la confianza tanto de los depositantes como de la propia banca. Con confianza y con la seguridad de que los derechos de propiedad se van a respetar, la banca privada cumplirá automáticamente un rol satisfactorio para la reactivación, pues habrán además, negocios que hoy no existen y que la están obligando a replegarse.

—Licandro: El rol de la banca privada no es sustancialmente diferente. Afortunadamente, luego de la crisis, la banca privada superviviente aparece con buenos niveles de capitalización y de liquidez, aspectos indispensables para que los ahorristas sigan atreviéndose a volver a los bancos. Sin embargo, la amenza de leyes que impiden a los bancos recuperar sus préstamos (como suspensión de ejecuciones, refinanciaciones,etc.), no contribuyen para que se recomponga el crédito. ¿Quién va a prestar en un país donde las garantías y los derechos del acreedor no pueden operar?

—Patrón: Los bancos privados han logrado recomponer su liquidez y están en mejores condiciones de proveer de crédito a las distintas actividades. Que este financiamiento se concrete depende de la existencia de demanda de fondos por parte de empresas que tengan condiciones de producción y comercialización que permitan absorber los costos financieros actuales.