El balance preliminar de la reforma de la seguridad social es sin duda favorable

Con motivo de haberse cumplido ocho años de la puesta en vigencia de la reforma de la seguridad social, ECONOMIA & MERCADO consultó a dos reconocidos economistas, Adrián Fernández, investigador de Cinve y asesor de CPA/Ferrere, y Luis Viana, ex presidente de República Afap y decano de la Facultad de Economía y Ciencias Empresariales de la Universidad de Montevideo. Los entrevistados coincidieron en que habría que revisar algunos aspectos que no hacen a los pilares del sistema sino que sólo son ajustes marginales. Además, estuvieron de total acuerdo en que la derogación de la reforma, como pretenden algunos grupos sociales, representaría un gran retroceso para la sociedad uruguaya. El disenso existente entre ambos expertos radica en la forma de invertir los fondos previsionales. Mientras que Viana es un firme partidario de que parte de los ahorros de los trabajadores se coloquen en obligaciones del exterior, Fernández considera que esa medida parecería un lujo de la pobreza. A continuación se publica un resumen de ambas entrevistas.

A. Fernández: Revisaraspectos marginalesdel régimen jubilatorio

—Luego de transcurridos ocho años de la vigencia de la reforma de la seguridad social, ¿ha cumplido la Ley Nº 16.713 con sus principales objetivos?

—El balance de estos primeros ocho años de la reforma es sin duda favorable pese a que los cambios en los regímenes de previsión social tienen que evaluarse luego de cumplida una o más décadas de su vigencia. Cabe señalar que al día de hoy la cantidad de jubilados con el nuevo sistema es muy reducida, estando en el orden de las 6.000 personas en un total de más de 600.000 afiliados.

No obstante, los aspectos más positivos de la reforma son: el número de afiliados, la regulación del sistema y la administración de los ahorros previsionales. En primer término, el alto porcentaje de afiliados por voluntad propia es un indicador de confianza de los trabajadores en el régimen, más allá de que la legislación impone la afiliación obligatoria a partir de determinados ingresos.

En segundo lugar, el sistema ha funcionado bien desde el punto de vista regulatorio. A pesar de que dos bancos que quebraron durante la crisis económica tenían una importante participación accionaria en dos Afaps, ese hecho no tuvo consecuencias para los patrimonios administrados ni para el funcionamiento de ambas administradoras.

El tercer aspecto es una ventaja que la administración de los ahorros de los afiliados al sistema se realice a través de instituciones independientes del Banco de Previsión Social (BPS). Si estos fondos hubiesen estado administrados por un organismo público, como era la situación previa a la reforma, quizás las necesidades fiscales durante el período crítico que vivió la economía uruguaya podrían haber llevado a que el Estado recurriera a los ahorros de los trabajadores.

—¿Qué elementos negativos halla en el funcionamiento de la reforma?

—A mi juicio el aspecto más controversial es la baja relación —de un 50% a grosso modo— que se observa entre los aportantes efectivos a las Afaps y el total de afiliados. Parte de los 300.000 trabajadores registrados que no aportan se explica por un defecto que tuvo el régimen inicialmente al haber inscripto a personas que no estaban en el mercado laboral. Además, dicha cifra está muy influida por la coyuntura económica, los altos índices de desempleo y el incremento que se ha registrado en los niveles de informalidad. Quizás un ratio más razonable, dada la sobreafiliación inicial, debería ser del orden del 70%. Este problema no es exclusivo del diseño del sistema de ahorro individual ya que en estos últimos años se ha registrado una baja en la cantidad de aportantes al conjunto del sistema. No obstante, estas cifras son una señal de alerta con respecto a la situación de un número importante de uruguayos que cuando lleguen a una edad razonable de retiro no van a estar amparados por el régimen jubilatorio, incluso muchos de ellos ni siquiera van a estar comprendidos en el pilar solidario que depende del BPS.

—¿Qué ocurrirá con la jubilación de aquellos trabajadores cuya densidad de cotización sea menor al nivel mínimo requerido?

—En esos casos, se requiere tener 70 años de edad para acceder a la jubilación anticipada. No obstante, es previsible que el trabajador que desarrolló tareas manuales y no realizó los aportes suficientes —que, en general, corresponde al perfil de los trabajadores no registrados— difícilmente se pueda mantener en actividad hasta esa edad. Como esto probablemente genere problemas sociales, sería conveniente efectuar algunas modificaciones al nuevo régimen en cuanto a la edad y las condiciones para la jubilación anticipada, lo cual podría significar un mayor esfuerzo de las finanzas públicas para cubrir a esa población. En resumen, habría que revisar algunos aspectos que no hacen a los pilares del sistema sino que son ajustes marginales, pero muy relevantes para determinados grupos de personas.

Rentabilidad

—¿Resulta más beneficioso para los trabajadores el sistema de cuenta individual que el de reparto del BPS?

—Si bien todavía es muy temprano para evaluar los resultados del nuevo régimen, los distintos estudios que se hicieron al implementarse la reforma de la seguridad social indicaban que de mantenerse sin variantes el sistema de reparto iba directamente a un grave desfinanciamiento, prácticamente hubiera entrado en «quiebra» hacia el año 2015.

Las investigaciones también mostraron que si se comparaban los niveles de las jubilaciones que se obtendrían con un régimen u otro, algunas generaciones, en particular las de aquellos que tenían cuarenta años o un poco menos en el momento de aprobarse la reforma, recibirían montos menores con el nuevo sistema. Estos cálculos se efectuaron bajo un supuesto de rentabilidad real de entre 3% y 5% durante los años de aportación de los trabajadores. Sin embargo, lo que se ha observado hasta el momento es que los índices de rentabilidad han sido muy superiores a las tasas previstas. Por lo tanto, habría en principio una compensación para las primeras personas que se van a jubilar por el sistema de ahorro individual porque van a usufructuar los años de más alta rentabilidad de las Afaps.

—¿A qué obedece ese hecho?

—Los índices de rentabilidad obtenidos en los últimos cinco años han sido superiores al 20% anual medido en Unidades Reajustables (UR), siendo muy difícil que estas tasas puedan mantenerse en el largo plazo. Por cierto, hay un elemento muy particular en estos cálculos que tiene que ver con la crisis financiera y la alta dolarización que tenían las carteras de las Afaps antes de la devaluación de junio de 2002, lo que llevó a que el rendimiento en UR fuese muy elevado. En cambio, no habría un aumento de esa magnitud en las pasividades del régimen solidario porque el cálculo del monto de la jubilación se ajusta por el índice de salarios.

—Las carteras de las Afaps tienen un fuerte componente de papeles públicos cuya cotización de mercado es mucho menor que su valor nominal. ¿Puede decirse, entonces, que el rendimiento de los fondos previsionales ha sido tan beneficioso para los trabajadores?

—Para el cálculo de la rentabilidad de los fondos de las Afaps se toman en cuenta las variaciones en los valores de mercado de los títulos públicos, expresando el resultado en UR. Si bien bajó la cotización en dólares de los papeles estatales desde 2002 (aunque luego del canje se recuperó parcialmente esta pérdida), el valor aumentó en UR y, en consecuencia, se ha producido un rendimiento muy alto de los ahorros de los trabajadores medidos en esta última unidad.

—¿Qué ocurre con la rentabilidad de los fondos de las Afaps si se la mide en dólares?

—Por cierto la devaluación del peso uruguayo y la evolución de las cotizaciones de los títulos públicos tornó negativa la rentabilidad de los fondos medidos en dólares, pero se produjo un descenso mayor de la UR medida en la moneda americana, lo que más que compensó el factor anterior.

Opciones financieras

—¿Deberían las Afaps continuar invirtiendo más de la mitad de sus activos en bonos del Estado?

—En realidad, si se suman los valores de los bonos públicos y los títulos del Banco Hipotecario que contienen las carteras de las Afaps, actualmente su inversión en deuda del Estado es cercana al 80% del total de los fondos administrados. Al discutirse la Ley Nº 16.713, se puso mucho énfasis en la futura contribución de los fondos previsionales para el desarrollo de un mercado de capitales, lo que evidentemente no se ha cumplido. Sin embargo, se debe ser muy cuidadoso en la evaluación porque la responsabilidad de esa carencia no debe atribuirse a las Afaps ni al sistema sino a las escasas opciones de inversión que están disponibles en el mercado financiero uruguayo. Hoy existen muy pocas alternativas financieras de empresas privadas, con dos o tres emisiones de obligaciones negociables realmente funcionando, y una larga serie de incumplimientos de estos papeles como reflejo de la crisis económica y otros factores. En última instancia, si las Afaps hubieran tenido una porción más grande de este tipo de activos en sus portafolios, seguramente habrían registrado pérdidas cuantiosas.

—¿Cree conveniente que las Afaps coloquen buena parte de sus fondos en papeles en el exterior o en emprendimientos de riesgo en Uruguay?

—Me consta que existe buena disposición de parte de las Afaps para invertir en proyectos uruguayos privados ya que los topes legales existentes están muy lejos de haber sido alcanzados. El inconveniente consiste en que deben encontrar muy buenos productos para que se decidan a invertir. Reitero que el problema no es de las Afaps sino de las pocas opciones que existen para la inversión financiera en Uruguay.

En cambio, la colocación de fondos previsionales en el exterior es un punto muy delicado. Si se atiende al interés de los afiliados, evidentemente se debería destinar un cierto porcentaje de sus ahorros a la compra de productos financieros de alta calidad en el mercado internacional. No obstante, si tenemos en cuenta el bajo porcentaje de inversión con respecto al PIB que existe en el país y la necesidad que tienen nuestros empresarios de conseguir crédito a mediano y largo plazo, la colocación del ahorro de los trabajadores en el exterior parece un lujo de la pobreza. Es de esperar que se desarrollen productos de inversión de buena calidad localmente y que se les presente a las distintas instituciones de previsión social (Afaps y las Cajas de Profesionales Universitarios, Notarial y Bancaria) un abanico grande de oportunidades de inversión que hoy no existe. A pesar de que se han aprobado últimamente varias leyes que facilitan los mecanismos de inversión —como, por ejemplo, la Ley de Fideicomisos— todavía no se observa un número suficiente de opciones de inversión atractivas.

L. Viana: Tratar que el aporte sea menor al 15% del salario

—Luego de transcurridos ocho años de vigencia de la reforma de la seguridad social, ¿ha cumplido la Ley Nº 16.713 con sus principales objetivos?

—El escaso número de personas que se ha jubilado hasta ahora bajo este régimen no permite hacer una evaluación con respecto al cumplimiento del objetivo básico de la reforma, que consiste en darle mejores jubilaciones a los trabajadores. Lo que sí se sabe es que durante este proceso se ha registrado una buena afiliación, que suma 640.000 afiliados, y que los fondos han sido invertidos a tasas relativamente razonables, aunque puede discutirse acerca del tipo de papeles con que hoy cuentan las carteras de las Afaps ya que serán la fuente de financiamiento de las futuras jubilaciones del sistema.

—La reforma de la seguridad social exige un mínimo de 60 años de edad y 35 años de aportes para que los afiliados puedan obtener su jubilación. ¿Cree que la mayoría de los trabajadores uruguayos pueda cumplir con los aportes durante un período tan extenso dado el nivel de desempleo estructural y la creciente informalidad del empleo?

—No podemos olvidarnos que el sistema uruguayo es mixto —reparto y ahorro individual— y que el BPS sigue administrando el régimen de transición —que es de reparto— para quienes no optaran por el régimen mixto y no tuvieran causal jubilatoria cuando se aprobó la reforma. En el régimen de reparto el porcentaje del sueldo básico jubilatorio depende de la edad de jubilación y de la cantidad de años de aportación. En caso de una reducción de estas condiciones, las pasividades que se financian con los aportes de los trabajadores en actividad no podrían sostenerse por un período tan extenso, estimado en diecisiete años en promedio para los hombres e incluso algunos años más para las mujeres, según las expectativas de vida existentes en Uruguay. Justamente la reforma de la seguridad social apuntó a terminar con un sistema de reparto que estaba totalmente desfinanciado y evitar que se tuvieran que crear más impuestos o más inflación para pagar jubilaciones a quienes no habían aportado lo necesario.

Aportes jubilatorios

—¿No se corre el riesgo de que con un requisito de 35 años de aportes la mitad de los trabajadores se queden sin el derecho jubilatorio?

—El derecho a jubilarse existe cuando el trabajador ha contribuido al fondo previsional. Por eso el sistema de ahorro individual incentiva a la gente a que aporte. Ese fondo representa una reserva de dinero para los años de la vejez y, al mismo tiempo, genera una rentabilidad que es superior a la que obtendría un depositante en un banco, dado que los intereses que le podría ofrecer una institución bancaria por un monto tan pequeño serían sustancialmente menores a los que logra un inversor institucional.

En cuanto a las personas que, por diversos motivos, hayan aportado poco o nada a la seguridad social, se requerirá que el Estado, les otorgue una pensión cuando lleguen a una edad avanzada.

—¿Cuáles son las reformas de segunda generación que deberían introducirse al régimen de capitalización de los fondos previsionales?

—En primer lugar, habría que profundizar el sistema de ahorro individual, pero no obligar a los trabajadores a ahorrar tanto. Convendría buscar alguna fórmula para que el aporte fuese menor al 15% del salario. Quizás muchos afiliados preferirían destinar una parte de ese ahorro forzoso a la compra de una vivienda, a la adquisición de un comercio, etc. y no tener un capital formado por papeles públicos como ocurre hoy.

En segundo término, habría que permitir el derecho a la jubilación a los trabajadores que hayan formado un fondo mínimo y desean retirarse a una edad más temprana, que podría ser a los 55 años. Asimismo, debería permitirse que estas personas pudieran seguir trabajando sin tener que efectuar aportes nuevamente. Esa es uno de las fallas de la actual Ley de Seguridad Social debido a que el legislador temió generar desempleo. Eso demuestra tener una visión muy limitada porque generalmente un país cuenta con dos grandes recursos: trabajo y capital. Por lo tanto, si hay más trabajo, necesariamente se generarán más recursos. De ese modo, se le daría una nueva posibilidad laboral a personas que no están descalificadas para el trabajo y se evitaría la informalidad laboral que se crea con los trabajadores «jubilados».

Carteras

—¿Deben las Afaps continuar invirtiendo más de la mitad de sus activos en bonos del Estado?

—La mayoría de los papeles en que invierten las Afaps son públicos y, por lo tanto, el Estado está detrás de ellos. No nos olvidemos que en la década de los sesenta la deuda del Estado en títulos hipotecarios fue licuada a través de la hiperinflación. Ese mismo peligro está hoy latente en el requisito de un alto porcentaje de inversión en papeles del sector público con respecto a las colocaciones totales de las Afaps.

—¿Sería conveniente que las administradoras colocasen buena parte de sus fondos en papeles en el exterior o en emprendimientos de riesgo en el país?

—Soy partidario de que las Afaps puedan invertir en obligaciones del exterior. Si bien uno de los objetivos secundarios de creación del régimen de ahorro individual es desarrollar un mercado de capitales en Uruguay, la función central que tiene la seguridad social es darle buenas jubilaciones a los trabajadores que aportan. Si, además, el sistema puede cumplir otro rol como impulsor del mercado de capitales, bienvenido sea; pero si esa función no resulta viable, no se le puede forzar a cumplirla. Para que exista un mercado de valores debe existir una oferta y demanda de valores a largo plazo. A Uruguay le ha faltado la oferta de valores, o sea la demanda de fondos que las Afaps poseen para colocar. La principal razón es que la mayoría de los papeles que normalmente cotizan en estos mercados son estatales. Por consiguiente, debe autorizarse a que las administradoras coloquen parte de sus fondos en los mercados externos, para lo cual habrá que actuar con mucha cautela. El total de ahorro individual acumulado suma hoy unos U$S 1.200 millones, pero al cabo de algunos años los fondos alcanzarán cifras de tal magnitud que no habrá instrumentos financieros suficientes a nivel local que puedan absorberlos y, por tanto, necesariamente tendrán que invertirse en otros países.

Tampoco descarto la posibilidad de que las Afaps coloquen sus activos en emprendimientos de riesgo locales. Sin embargo, soy escéptico en cuanto al monto que se pueda invertir en proyectos de esta naturaleza en Uruguay. Dudo que haya una demanda superior a los U$S 2.000 millones ya que el número de activos financieros rentables y seguros con que cuenta el país es muy acotado.

—¿Cómo se determina la calidad de la inversión que puedan hacer las Afaps?

— El BCU tiene que ser muy celoso en cuanto a la fijación de límites muy claros dentro de los que se puedan mover las Afaps para colocar el dinero que manejan de terceros. Hoy me preocupa mucho lo que está pasando con los fideicomisos, ya que lo único que hacen es ampliar las inversiones en papeles del Estado, ya sea directamente a través del gobierno central o indirectamente a través de las municipalidades. El fideicomiso es un buen instrumento para generar papeles privados; pero si es una nueva forma de generar más deuda pública y que, además, es asumida por las Afaps, entonces representa un nuevo motivo de inquietud para toda la sociedad.

—¿No resulta contraproducente para el buen funcionamiento del sistema previsional que una sola Afap —justamente la que está compuesta por instituciones estatales— tenga una participación de más del 50% del mercado?

—En realidad, no me gusta que la administración de los fondos jubilatorios estén concentrados en tan pocas empresas y que éstas sean tan grandes y no se vean amenazadas por nueva competencia. Sería preferible un sistema en donde participaran más Afaps de modo que hubiera más competencia y, a su vez, se dieran más oportunidades de elección a los afiliados en cuanto a los distintos productos y servicios ofrecidos.