El mayor desafío será que prevalezca el equilibrio fiscal en el año electoral

Este es un año electoral en el que pueden producirse cambios políticos significativos para el país y, por lo tanto, se requiere tener un colchón de estabilidad financiera y macroeconómica, sostuvo el Dr. Daniel Oks, economista líder del Banco Mundial encargado de Chile y Uruguay, en diálogo con ECONOMIA & MERCADO.

El entrevistado junto con un equipo integrado por una decena de especialistas está preparando un estudio de diagnóstico y propuestas de estrategias para un crecimiento económico con equidad de Uruguay. Actualmente esta investigación se halla en la etapa de proyecto, en la cual se busca crear instancias para el intercambio de ideas, la discusión y el debate a efectos de fomentar la transparencia en el análisis de costos y beneficios de las políticas de reformas. A continuación se publica un resumen de la entrevista.

—¿A qué razones atribuye el escaso crecimiento económico de Uruguay en las últimas décadas?

—En nuestro estudio hemos encontrado varias debilidades estructurales que pueden explicar el crecimiento relativamente pobre de Uruguay desde mediados de la década de los cincuenta. Existen diversas fuentes de vulnerabilidad que es necesario atender a fin de poder asegurar un contexto favorable para la inversión y el crecimiento sustentable.

—A su juicio, ¿cuál es la fuente de vulnerabilidad más notoria?

—Sin duda, los fundamentos fiscales débiles son la raíz principal de la vulnerabilidad externa de Uruguay durante las últimas décadas. Los períodos de crecimiento pasados estuvieron asociados con índices crecientes de endeudamiento alimentados por políticas fiscales procíclicas, procesos de apreciación del tipo de cambio real y descenso del ahorro interno. Estos procesos finalmente resultaron ser insostenibles ante la presencia de shocks externos, que dieron lugar a episodios de contagio. Las dificultades fiscales se han visto agravadas por el creciente costo del sistema de jubilaciones para el Estado y las recurrentes recapitalizaciones del sistema financiero.

—¿Qué debilidades estructurales destacaría en dos sectores tan sensibles como el financiero y el comercial?

—En el sector financiero, la falta de autonomía del ente regulador y de control —el Banco Central— y debilidades en la regulación prudencial —por ejemplo, ante el riesgo cambiario y el riesgo de liquidez— dejó al sistema bancario muy expuesto a la volatilidad externa e interna y a procesos de contagio agudizados por la alta participación de la banca off-shore. Sin embargo, se debe dar crédito al Banco Central que ha avanzado recientemente en la superación de algunas de estas debilidades.

La otra importante fuente de vulnerabilidad surge precisamente de los vínculos comerciales externos de Uruguay. En particular, la volatilidad macroeconómica del Mercosur y el recurrente uso y abuso de medidas proteccionistas unilaterales de sus miembros mayores han impactado negativamente sobre su comercio a partir de 1998. Una estrategia de comercio que no reniegue del Mercosur pero que, a la vez, busque establecer y profundizar en forma independiente puentes con el resto del mundo, contribuirá a reducir esa vulnerabilidad. Sería recomendable concretar nuevos acuerdos de libre comercio con países en los cuales Uruguay tiene mercados interesantes y que no imponen una alta protección al ingreso de productos agropecuarios, como es el convenio que se concretó con México el año pasado. En tal sentido, el Alca provee una oportunidad para acceder a mercados de América, cuya producción agrícola resulta complementaria.

—¿Qué otras fuentes de vulnerabilidad ha detectado en su investigación?

—Una cuarta debilidad potencial surge de la falta de un ambiente regulatorio que promueva la competencia. Si bien el Estado uruguayo se ha modernizado en algunos aspectos y ha aumentado la eficiencia de algunas empresas públicas, dista mucho aún de ser un Estado eficiente que suministre servicios públicos competitivos en precio y calidad. Las empresas estatales no dejan de ser virtuales entes recaudadores de impuestos al amparo de situaciones monopólicas y sus estructuras de gobierno corporativo no se condicen con las necesidades de profesionalismo y eficiencia técnica. Esto constituye una restricción importante para el desarrollo de un clima de negocios e inversión favorable para el sector privado y en particular para las Pymes. La falta de competencia explica los altos precios de los servicios de infraestructura en comparación con otros países de la región, lo que limita la competitividad global del sector privado. Un buen marco regulatorio para aquellas áreas de negocios donde la tecnología no permite acabar con el monopolio natural contribuirá a elevar la competencia y mejorar la eficiencia de los servicios cruciales, lo que a su vez redundará en aumentos de exportaciones y la inversión en general.

Un quinto obstáculo para el crecimiento a largo plazo se relaciona con la eficiencia de diversas instituciones y políticas sociales. Una de las fortalezas que tiene Uruguay es una cierta homogeneidad social al haber alcanzado niveles de equidad superiores al resto de América Latina. Es importante preservar este activo no sólo por su significado intrínseco y su contribución a minimizar conflictos y crisis sociales, sino también porque contribuye a preservar y desarrollar el capital humano tan crítico para el crecimiento. Es justamente durante las crisis profundas cuando más riesgo se corre de destruir dicho capital. Con tal fin se debe fortalecer la red de seguridad social, que no supone necesariamente un mayor gasto social sino una mejor asignación y eficiencia del mismo.

Dinamizadores del crecimiento

—¿Cuáles son los motores que impulsarán el crecimiento económico de Uruguay?

— Dada la capacidad productiva excedente, el incremento de la demanda de bienes domésticos originada tanto por la sustitución de importaciones como por las exportaciones ayudará a sostener la reactivación económica en el corto plazo El aumento de confianza de consumidores e inversores contribuirá a fortalecer dichas fuentes de demanda. Sin embargo, sin la perspectiva de una recuperación rápida del crédito, el consumo interno puede llegar a jugar un cierto rol, pero no se puede esperar que sea un factor de demanda muy importante. La fuerte mejoría de las economías de Argentina y, en menor medida, de Brasil es un componente importante de la reactivación actual de Uruguay, pero este país debe cuidarse de la volatilidad histórica que dicha demanda ha demostrado. En el mediano y largo plazo, la inversión crecientemente orientada al desarrollo del potencial exportador de bienes y servicios constituye el elemento dinamizador del crecimiento. Para favorecerla, Uruguay debería atender las fuentes de vulnerabilidad mencionadas anteriormente lo que contribuiría a mejorar el clima de inversión en general.

—¿Qué tipo de políticas puede sustentar la incipiente recuperación económica de Uruguay, tanto en lo que resta del actual período de gobierno como durante la próxima administración?

—Tal vez el mayor desafío sea mantener el equilibrio fiscal en 2004. Este es un año electoral en el que pueden producirse cambios políticos significativos para el país. Por lo tanto, se requiere tener un colchón de estabilidad financiera y macroeconómica. Resulta esencial que el gasto público esté controlado porque es típico que se dispare en los períodos preelectorales. Si eso llegase a ocurrir, las perspectivas serían muy preocupantes porque Uruguay aún hoy tiene un nivel de endeudamiento elevado. Además, el marco internacional favorable en términos de precios de commodities y bajas tasas de interés no se mantendrá eternamente y, en tal sentido, es necesario desarrollar un sustento fiscal y financiero anticíclico. En particular, si bien se ha producido un incremento notable de los depósitos bancarios, la mayor parte son cuentas a la vista, lo que expone al sistema financiero a una volatilidad potencial importante.

A mediano plazo, es fundamental crear condiciones para elevar la inversión dado que su participación en el PIB ha disminuido de 15.6% en 1998 a 12.2% en 2002. Para ello se requiere crear un clima de inversión más favorable, lo que supone a su vez asegurar la sostenibilidad fiscal, la estabilidad financiera, un marco regulatorio pro-competencia y reformar el Estado para fomentar la iniciativa privada. Asimismo, Uruguay tiene una oportunidad de ingresar eventualmente en una senda de crecimiento impulsado por la innovación en tecnología y procesos de conocimiento, como ya han demostrado su incipiente industria de software, las agroindustrias y el turismo.

Reformas pendientes

—En el marco de esas políticas, ¿qué reformas son claves para mejorar las perspectivas de un crecimiento sostenido?

—Las reformas en los mercados de capitales me parecen muy importantes para dinamizar el proceso de inversión, sobre todo en vista de la pérdida de confianza en el sector bancario a pesar de que la crisis financiera ha sido bien manejada en comparación con lo acontecido en otros países que sufrieron fenómenos similares en la región. Debe reconocerse que el gobierno uruguayo finalmente se decidió a liquidar a los bancos insolventes y a efectuar una reestructura de la banca estatal, cosa que no es usual en otros países latinoamericanos. También es visible el esfuerzo por mejorar la gestión prudencial y la supervisión financiera. Algo similar debería hacerse en los mercados de capitales, en donde hay un potencial de expansión importante. La nueva ley de fideicomisos podría generar oportunidades de negocios importantes y el gobierno podría cumplir un rol dinamizador, ayudando a crear o desarrollar dichos mercados, tanto fortaleciendo el marco de regulación y supervisión como promoviendo —tal vez con incentivos fiscales— la emisión de bonos securitizados con hipotecas, como está previsto en la reforma del Banco Hipotecario, y la creación de fideicomisos para financiar exportaciones y/o Pymes. Los fondos de pensiones son un potencial inversor en nuevos instrumentos financieros como fideicomisos, bonos emitidos por el sector privado, etc. En última instancia, la principal limitación parece ser la falta de buenos proyectos de inversión y es la misión del sector privado identificar y gestionar tales proyectos. El rol del Estado debe limitarse a crear un marco estable, predecible y amigable para los negocios.

—¿Qué reformas podrían instrumentarse en el área de servicios de infraestructura?

—Para empezar habría que rever la estructura de gobierno corporativo que rige a las empresas públicas uruguayas. La visión que nos hemos formado en nuestra investigación es que el staff de las empresas públicas tiene que ser elegido con criterios estrictos de competencia técnico-profesional y que los integrantes de los directorios deben ser designados con un criterio similar y no por motivos políticos que generan de por sí un manejo clientelístico de estos organismos.

También hay que mejorar las condiciones de competencia en el sector de infraestructura. Esto no implica necesariamente privatizar las empresas públicas, pero sí abrir la puerta para que otros participantes puedan ingresar a competir en los diversos mercados. No basta con que estos propósitos se incluyan en una ley sino que hace falta fortalecer los órganos reguladores y de supervisión, porque muchas veces en teoría se puede facilitar el ingreso de empresas privadas, pero en la práctica se bloquea ese acceso a través de contratos preestablecidos entre las empresas existentes y los grandes consumidores. Por consiguiente, existe un amplio espacio para fortalecer la oficina de defensa de la competencia y la autonomía efectiva de los entes reguladores (Ursea y Ursec).

Privatizaciones y gradualismo

—¿Hasta qué punto la reiterada oposición de los uruguayos a la privatización de las empresas estatales es un lastre para el crecimiento sustentable del país?

—En muchos de los países donde se privatizaron las empresas públicas, la gestión administrativa se ha vuelto más eficiente, el costo fiscal se ha reducido y ha habido ganancia de bienestar porque los precios de los servicios han disminuido. No hay duda que la privatización es un camino posible y que limitar esa vía puede ser un factor negativo para el desarrollo del crecimiento a largo plazo. Sin embargo, existen modelos alternativos de gestión de empresas públicas que reflejan mejor las condiciones de mercado y que funcionan a través de objetivos de eficiencia. Más importante que la privatización es crear condiciones para una efectiva competencia. En cambio, la privatización sin condiciones de competencia puede ser una peor opción en términos de bienestar que la de un monopolio público pues ni siquiera las rentas quedan en manos del Estado. La experiencia en países como Chile indica que la competencia exige un cierto grado de participación de actores privados, pero no requiere necesariamente la privatización de las empresas públicas.

—¿Constituye el tradicional «gradualismo» uruguayo en materia de reformas estructurales una fortaleza o una debilidad de la economía de este país?

—Uruguay ha sido un país reformista lento, pero reformista al fin. Su «gradualismo» es, por un lado, una fortaleza porque un avance lento no significa que se ha perdido el tiempo, sino que simplemente se ha estudiado mejor el tema, se han evaluado opciones y se ha generado un consenso que hace que la reforma sea después más sustentable. Esto es positivo siempre que haya un mecanismo democrático atrás. El sustento que genera un proceso democrático no tiene sustituto. Ese proceso es preferible a efectuar una reforma por decreto, que genere dudas y posibilidades de ulterior abandono de contratos. En ese sentido, el carácter gradual es una virtud. Sin embargo, sería deseable que se acelerara el proceso de reformas porque vivimos en un mundo en donde los países compiten cada vez más por atraer inversiones y ello requiere a su vez ofrecer condiciones económicas favorables y un clima social estable.

—¿Qué grado de factibilidad le asigna a la implementación de las reformas estructurales en un país que está dividido por mitades en dos escuelas de pensamiento económico?

—Uruguay puede estar políticamente dividido en dos mitades, pero la mayor parte de las reformas no tienen color ideológico más allá del que los políticos a veces pretendan darle. Si se analizan las reformas socioeconómicas del gobierno del presidente Lagos en Chile, no se desprende que la legislación aprobada tenga un tinte socialista porque su administración es consciente de la necesidad de desarrollar la competitividad, atraer capitales privados, generar competencia interna, captar mercados externos y, a la vez, atender las necesidades sociales de los sectores más vulnerables. Es posible que un gobierno de izquierda ponga mayor énfasis en reformas de tipo social, pero eso no significa necesariamente aumentar el gasto social. Hoy se pueden lograr enormes economías desarrollando un sistema integrado de asistencia social que evite duplicaciones, mejore el alcance a los más necesitados y evite las pérdidas originadas en ineficiencias administrativas.

Capital humano

—¿Qué mecanismos considera más aptos para que el crecimiento económico vaya acompañado de un mayor bienestar material de la población, especialmente de los sectores más carenciados?

—A pesar de que el crecimiento trae beneficios a la sociedad en su conjunto, su impacto sobre la pobreza no puede darse por sentado. Además, las crisis profundas y el estancamiento crónico conllevan un riesgo de destrucción de capital humano, informalización, exclusión social, etc. Como parte de las estrategias de recuperación y crecimiento es, por lo tanto, crucial salvaguardar el capital humano, lo que supone planes de emergencia social, un mejor targeting de los programas asistenciales, programas específicos para atender casos de exclusión, etc.

Aunque Uruguay tiene un buen historial en materia de políticas sociales que aseguran un nivel mínimo de educación, de salud, etc., los procesos de informalidad y exclusión deben ser atendidos debidamente asegurando la formalidad y facilitando así la movilidad laboral. Asimismo, para hacer frente al otro problema social grave de Uruguay, que consiste en la fuga de profesionales, científicos y emprendedores, resulta fundamental identificar los factores que atentan contra el crecimiento sostenido.

Falta de madurez de los empresarios uruguayos

—¿Cree que el sector privado puede contribuir de modo sustancial al crecimiento económico sostenido de Uruguay cuando los empresarios uruguayos generalmente han sido renuentes a llevar a cabo grandes inversiones de riesgo?

—No hay duda que, entre otros factores, la inestabilidad macroeconómica, el crecimiento lento, los monopolios públicos y el costo regulatorio del Estado han desfavorecido la toma de riesgos del sector privado uruguayo. No obstante, hay que ser optimista en cuanto a que no sólo las empresas locales sino también las internacionales puedan responder a incentivos que se generen a través de políticas que mejoren el clima de inversión limitando en lo posible los riesgos de carácter comercial y reduciendo el riesgo político, de crisis financiera, cambiario, etc. En la actualidad se observan importantes inversiones en el sector forestal, agropecuario y agroindustrial, que pueden contribuir a aumentar la confianza de los propios empresarios uruguayos.

Aunque no tengo un conocimiento directo de cuán aversos al riesgo son los empresarios locales ni cuán racional puede ser dicha aversión, puedo en cambio afirmar que el sector privado no ha tomado una iniciativa importante para promover en un marco amplio el debate de políticas públicas que favorezcan la actividad privada y el crecimiento económico. Por ejemplo, los empresarios chilenos han tomado una posición no sectorial en el debate de políticas públicas planteándole al gobierno la llamada Agenda Pro-Crecimiento, que consiste en un conjunto de reformas y de políticas para favorecer el crecimiento económico. A tal fin se han creado más de treinta comisiones con especialistas y representantes del sector privado y el gobierno para elaborar propuestas de leyes y reformas conducentes a mejorar la eficiencia y transparencia del Estado, crear condiciones para el desarrollo de empresas incluyendo reformas de los mercados de capitales, reformas tributarias. etc. A la fecha casi cincuenta leyes y/o decretos fueron aprobados entre 2001 y 2003. Ese grado de madurez de los empresarios chilenos todavía está muy lejos de alcanzarse en Uruguay. La responsabilidad social del empresario es ineludible. Si no logran superarse las propias diferencias dentro del sector privado, que sin duda existen, mucho más difícil va a ser desarrollar una visión compartida del crecimiento en la sociedad en general.

Nuevo diseño educativo que desarrolle destrezas más aptas para el trabajo

—¿Cómo evalúa los resultados del sistema de educación formal en Uruguay?

—Las economías de ingresos medios, como la de Uruguay, que quieren mantenerse competitivas necesitan invertir continuamente en educación y en conocimiento. En este país los retornos económicos de la educación son elevados y la acumulación de capital humano ha sido la principal fuente de crecimiento del ingreso per cápita en los últimos cuarenta años. Aunque el tema debe estudiarse en mayor profundidad, parecería que podría mejorarse la calidad de la educación secundaria y terciaria para competir no sólo con los niveles latinoamericanos sino con los de países avanzados, donde existe un alto grado de desarrollo tecnológico.

—¿De qué modo se podría mejorar el nivel de la enseñanza que se imparte en este país?

—Sin entrar a discutir la calidad académica del sistema educativo uruguayo, alcanzar mejores resultados en la educación a nivel secundario y universitario implica un rediseño del marco educativo que provea destrezas más aptas para el trabajo en una empresa moderna. El perfil educativo en las economías orientadas al crecimiento a través de la innovación y el conocimiento requiere mayor énfasis en disciplinas de carácter científico y lógico-matemático a efectos de desarrollar la capacidad de aprendizaje continuo a lo largo de la vida, adquirir habilidades para el trabajo interdisciplinario y para la resolución de problemas antes que la acumulación enciclopédica del conocimiento y capacitar para actuar en forma reflexiva y autónoma. Estos objetivos aparecen cada vez con mayor énfasis en las currículas y en el enfoque pedagógico de los programas educativos de los países que han sido más exitosos en materia de innovación tecnológica.

—¿Qué estrategias podrían ubicar a Uruguay en el camino del crecimiento impulsado por la innovación a largo plazo?

—Las políticas de innovación deberían focalizarse en las condiciones para el desarrollo, transferencia y aplicación de tecnología, procesos organizativos y de gestión. Esto incluye, por un lado, el desarrollo de sistemas de información y comunicación y, por otro, incentivos no sólo para los institutos de investigación sino también para las conexiones entre empresas, universidades y centros de investigación dentro y fuera del país. Las reformas y el soporte institucional conducentes al fortalecimiento de los conocimientos basados en la innovación pueden ofrecer un punto de apoyo para desarrollar nuevas ventajas comparativas o reforzar aquellas del pasado tanto en las actividades primarias como en las industriales o en los servicios. A efectos de evaluar los sistemas y las políticas de innovación en Uruguay estamos planeando traer a un experto en innovación en países emergentes, Jean Guinet de la Ocde, en marzo próximo.

FICHA TECNICA

Daniel Oks, argentino, 50 años, es licenciado en economía de la Universidad de Buenos Aires (UBA). Se graduó como master de la misma disciplina en School of Economics de Londres y luego se doctoró en Oxford University. En la actualidad se desempeña como economista líder del Banco Mundial encargado del monitoreo de las economías de Chile y Uruguay. Anteriormente fue gerente de análisis económico en el Banco Central de la República Argentina.