Preguntas del Desayuno de trabajo: Incertidumbre económica en tiempos electorales

1. Para el Ec. Cancela: ¿podría explicar más en qué consiste la posible reforma de las inversiones de los Fondos de las AFAPs? ¿Y en cuanto a los Fondos Complementarios amparados en la Ley 15.611 (similares a las AFAPs), estarían incluidos en esta regulación?

La necesaria transición del régimen de reparto a un régimen mixto ha determinado que los fondos de ahorro previsional se apliquen, mayoritariamente, a financiar las erogaciones comprometidas en el régimen anterior, ya que se dejan de percibir recursos por parte del Estado (BPS) y pasan a ser administrados por las AFAP que, durante el período de transición, no tienen obligaciones de servicio de pensiones. Eso determina una composición básica de la cartera de inversiones de las AFAP. Una sana evolución de la economía debería ir liberando, progresivamente, fondos para ser aplicados a otros fines que aseguren la rentabilidad y la liquidez compatible con la finalidad del ahorro previsional, extremo previsto en la legislación.Sin embargo, aún hoy, cerca de un 80% de los fondos administrados están colocados en valores del Estado o del BHU y BCU.

Paralelamente, las «disponibilidades transitorias» representan más de un 12% de dichos fondos. La intención de una posible reforma es, en primer lugar, reducir los máximos de disponibilidades transitorias (introduciendo, paralelamente, modificaciones que disminuyan las necesidades de liquidez) y que permitan canalizar, progresivamente, fondos al financiamiento de inversiones públicas de infraestructura.La regulación de los Fondos Complementarios (Ley 15.611), en tanto son de constitución voluntaria y su aplicación está regulada por el art. 11 no debería sufrir modificaciones.

2. Para el Ec. Cancela: Ud. se inclina por una de las interpretaciones en cuanto a si la norma constitucional se impone o no a los contratos. Si se deja librado a interpretaciones personales, ¿dónde está la seguridad jurídica?

Afortunadamente existe en Uruguay la vigencia del Estado de Derecho, en cuyo marco las normas jurídicas son interpretadas por los órganos jurisdiccionales correspondientes. La seguridad jurídica está, justamente, en el respeto del Estado de Derecho fundado en la existencia de un Poder Judicial independiente. En cuanto al caso concreto, no hay lugar a dos interpretaciones en cuanto a la diferencia de jerarquía jurídica entre la Constitución y un contrato. Mi interpretación personal se basa en que el contrato es celebrado por dos partes, una de las cuales (el Estado) forma su voluntad mediante la Constitución y las leyes. Como todo contrato, éste puede ser rescindido unilateralmente por cualquiera de las partes (haciéndose cargo de las consecuencias establecidas en él). Lo que, en ningún caso, sería de recibo, según mis limitados conocimientos jurídicos, es que la parte que rescinde el contrato modifique también las consecuencias de su decisión respecto de lo previsto en el contrato.

3. Para el Ec. Cancela: En la premisa de que “lo bueno se va a dejar como está y lo malo se va a cambiar” ¿en qué ámbito y con qué participación se va a decidir qué es lo bueno y lo malo? 

Las decisiones de un gobierno democrático se procesan y se toman de acuerdo con el marco institucional dado por la Constitución y las leyes. En ese marco, el juicio sobre lo que es bueno o es malo, desde el punto de vista de las políticas, se expresa en iniciativas legislativas, gubernamentales o populares y mediante el recurso del referéndum, previstos en la Constitución. El EP-FA-NM se propone poner en funcionamiento todos los mecanismos institucionales que garanticen la mayor participación en el proceso de toma de decisiones, en particular el Consejo de Economía Nacional, sin perjuicio de no rehuir la responsabilidad final del gobierno de hacerse cargo de tomar las decisiones necesarias en forma oportuna.

4. Para los tres: La inamovilidad de los funcionarios públicos, ¿tiene una solución inmediata que nos libere de la elevada presión fiscal?

La elevada presión fiscal no deriva del número de funcionarios ni de su presunta inamovilidad, sino en esencia de la baja productividad relativa de la economía. Mientras se deba sostener una población de 3.5 millones con el trabajo de 1.2 millones, si no crece la productividad, la carga fiscal será pesada. Sin perjuicio que la solución a este problema debe ser estructural, en lo inmediato, las medidas que conduzcan a combatir la evasión pueden hacer posible la reducción de la presión fiscal al nivel microeconómico, en tanto todos paguen lo que deben pagar y, a mediano plazo, una reforma del sistema tributario puede contribuir a distribuir la carga en forma más eficiente que lo que resulta de la actual «colección» de impuestos. En relación con los funcionarios públicos, la necesaria reforma del estatuto del funcionario debe incluir no sólo la reglamentación adecuada del principio constitucional de inamovilidad, sino toda la carrera funcional, desde la forma de ingreso, pasando por los regímenes de estímulos y sanciones, hasta los procedimientos de desvinculación.

5. Para los tres: Si no hay ley de refinanciación general, ¿cuál es la alternativa? 

El problema del sobreendeudamiento puede tener diversas causas, según los casos. Esquemáticamente, puede deberse, en ciertos casos, a una actitud irresponsable de quien contrae deudas, en cuyo caso no corresponde otro camino que la puesta en práctica de los instrumentos ejecutivos. En otros casos (y puede ser el caso dominante actualmente), puede ser consecuencia de la imposibilidad del deudor (que asumió una deuda razonable en las condiciones y perspectivas del momento en que la asumió) de adecuarse patrimonialmente a cambios abruptos del contexto y de las reglas de juego. Estos cambios (por ejemplo, pasaje repentino de un sistema de tasas de interés administradas a su liberalización, como ocurrió a mediados de los setenta o súbitas devaluaciones, como en los ochenta o en 2002) determinan una descapitalización abrupta. La alternativa a la refinanciación general, en estos casos, es, por un lado, la capitalización, para lo cual pueden organizarse instrumentos que la faciliten, a fin de no destruir unidades productivas viables. Las refinanciaciones voluntarias pueden contribuir a ella, cuando la rentabilidad del negocio (o los ingresos futuros esperados, en el caso de los hogares) permitan una evolución decreciente del endeudamiento, o sea, cuando no signifiquen una mera postergación del problema. 

6. Para los tres: ¿Cuál es el mecanismo que entienden debe aplicarse para que los grandes grupos de poder no impongan sus reglas de juego a los pequeños y medianos empresarios y no se produzca el fenómeno del supermercadismo en una economía que necesita tantos puestos de trabajo?. ¿Qué papel juega el Estado como referente y regulador? 

El supermercadismo (y las grandes superficies en general) es expresión de un cambio tecnológico en el comercio minorista. Como ante todo cambio tecnológico, el Estado debería tener la preocupación de regularlo para evitar posibles impactos sociales y ambientales negativos. Desde el punto de vista económico, el problema radica en la tendencia a la concentración del poder. Los países avanzados han desarrollado mecanismos institucionales destinados a evitar que la lógica concentradora del mercado atente contra la cohesión económica y social. Entre éstos se encuentran las leyes de defensa de la competencia, que sancionan el abuso de la posición dominante de mercado y, consiguiente, la excesiva concentración de poder. Nuestro país tiene una legislación muy reciente al respecto y debe ser mejorada en su diseño y aplicación. Sin embargo, no basta con la existencia de la legislación y los mecanismos para hacerla cumplir. Es necesario tener en cuenta que lo que esa legislación pretende es proteger la competencia y no protegerse del competidor. En el caso específico del supermercadismo y las grandes superficies, dadas las dimensiones del mercado uruguayo, el Estado creó mecanismos descentralizados de consulta (comisiones departamentales) con el fin de evaluar los impactos urbanísticos y económicos de las inversiones en grandes superficies. Sin embargo, de éstas sólo funciona la de Montevideo. 

7. Para los tres: Hay quienes aprecian una tendencia del sector político a aceptar las presiones del corporativismo, especialmente de los sindicatos estatales como ANCAP, UTE, OSE y sindicatos bancarios. ¿El próximo gobierno será más afín a este corporativismo? 

Las corporaciones (sindicatos, pero también las asociaciones patronales) constituyen instrumentos legítimos de expresión de intereses particulares y el ejercicio de la «presión» en defensa o reivindicación de esos intereses es normal en una democracia. La anormalidad se produce cuando la corporación confunde su interés particular con el de la sociedad en su conjunto, pretendiendo «apropiarse» de un espacio público y el gobierno lo permite. Esto puede ocurrir no sólo con los sindicatos estatales mencionados en la pregunta, sino también con organizaciones patronales, lo que se expresa a veces en la pretensión de que el ministro del ramo debe representar sus intereses sectoriales. El próximo gobierno debería (y así lo hará si es de nuestra fuerza política), fortalecer la autonomía del poder político para hacer valer el interés general frente a los legítimos intereses particulares, mediante la revalorización de los espacios democráticos (especialmente el Parlamento) y el ejercicio sistemático de la rendición de cuentas como materialización de las responsabilidad del mandatario frente al mandante.