Superávit primario: ¿se revierte la tendencia?

El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) divulgó el lunes pasado el resultado del sector público (excluyendo gobiernos departamentales) correspondientes a setiembre. Las cifras de cierre de trimestre son fundamentales pues permiten evaluar en forma global el estado de las cuentas públicas y el cumplimiento del programa pactado con el FMI.

El sector público consolidado presentó en setiembre un superávit global de $ 518 millones (equivalentes a unos U$S 19 millones), algo inferior al superávit de $ 682 millones (U$S 24 millones) registrado en el mismo mes de 2003. Considerando únicamente el resultado primario (excluyendo el pago de los intereses), el superávit pasó de $ 2.632 millones en setiembre de 2003 a $ 3.373 millones en 2004.

El primario se ubicó en 4,4% del PIB en los 12 meses cerrados en setiembre, lo que pautaría una mejora de 0,2% del PIB respecto al mes anterior. Sin embargo, este resultado refleja la postergación de las compras de petróleo y destilados por parte de ANCAP. En efecto, en setiembre la empresa estatal no realizó compras de crudo, probablemente a la espera de una baja del precio del petróleo en los mercados internacionales (durante el mes pasado el precio del barril superó los U$S 50 dólares, ubicándose en sus máximos históricos en términos nominales). La ausencia de compras de crudo se reflejó en una mejora sustantiva del resultado primario de las empresas públicas, que revirtió la tendencia de los últimos meses (ver gráfica adjunta).

Dejando de lado las compras de petróleo, el resultado fiscal se habría deteriorado en setiembre, como consecuencia del enlentecimiento de los ingresos tributarios, la caída de los ingresos no tributarios y el aumento de los gastos del gobierno.

En este artículo se analiza más en detalle la evolución de las variables fiscales, se evalúa el cumplimiento de la metas, y se discuten las perspectivas para los próximos meses.

INGRESOS. En el cuadro adjunto se presentan las variaciones trimestrales de las distintas partidas de ingresos y gastos. A los efectos de hacer consistente el análisis, se optó por trabajar con cifras deflactadas por IPC (si bien esto es un criterio usual, este índice no siempre resulta el deflactor más adecuado).

Del lado de los ingresos, el enlentecimiento de la recaudación de la DGI, el virtual estancamiento de las ventas de las empresas públicas (exceptuando ANCAP), la fuerte contracción del IRP y la escasa respuesta de la recaudado por el BPS frente a la reactivación de la economía constituyen los hechos más relevantes de los últimos meses.

La DGI exhibió un aumento de apenas 3% real en setiembre (9% en el último trimestre). Los ingresos de la oficina recaudadora están fuertemente asociados al ciclo económico. La evolución reciente de los impuestos tributarios sugiere que se produjo una desaceleración en el ritmo de crecimiento económico en la segunda mitad del año.

La caída del IRP era previsible dadas las sucesivas bajas de la tasa de este impuesto decretadas por el gobierno. Los aportes de las empresas públicas también han sido inferiores a los realizados el año pasado. El único ingreso del gobierno central que continúa mostrando un importante dinamismo es comercio exterior, resultado de la fuerte recuperación de las importaciones de bienes de consumo.

Si se deja de lado el efecto del aumento de los combustibles, las ventas de bienes y servicios públicos han permanecido prácticamente estables en términos reales (los ingresos de ANTEL incluso cayeron por la reducción de los precios de las llamadas telefónicas).

Otro aspecto preocupante es la evolución de la recaudación del BPS: la misma sigue sin reaccionar a pesar del alza en el nivel de empleo. El aumento de la ocupación (unos 65.000 puestos en el último año) se habría traducido en un mayor número de puestos de trabajo de «baja calidad» o «en negro». Por otro lado, a casi dos años del inicio de la reactivación, el salario real aún no ha mostrado señales de recuperación.

EGRESOS. El gasto primario (excluyendo intereses) medido a precios constantes continuó exhibiendo un moderado crecimiento, impulsado por el repunte en las partidas discrecionales del gobierno, fundamentalmente remuneraciones, gastos de funcionamiento e inversiones.

Las pasividades han permanecido sin grandes cambios en términos reales en los últimos trimestres. El mecanismo de ajuste en función de la evolución pasada de los salarios frena el aumento de este rubro, que resulta clave en la estructura del gasto público.

Llama la atención el incremento de las remuneraciones en setiembre (13% real), que supera largamente los aumentos decretados a lo largo del último año. Si se considera el tercer trimestre, los gastos en remuneraciones de los empleados de la administración central crecieron 8% medidos a precios constantes.

Las inversiones de las empresas públicas se han mantenido muy restringidas (especialmente en el caso de UTE y OSE), lo que pone de manifiesto la delicada situación financiera por la que atraviesan las empresas del Estado. En el caso de ANCAP, la variación negativa que figura en este rubro refleja el consumo de parte de las reservas de crudo, aspecto comentado más arriba.

Los intereses de la deuda registraron una suba importante en el tercer trimestre del año, reflejando ul efecto contable del canje de títulos de deuda realizado en mayo de 2003: en dicha oportunidad se adelantaron pagos de intereses correspondientes al segundo semestre del año.

La elevada carga de intereses (unos U$S 740 millones en el año cerrado en setiembre) se verifica en un contexto de muy bajas tasas internacionales. Esto genera una preocupación adicional hacia el futuro, en la medida que dichos gastos podrían continuar aumentando si las tasas de referencia retornan a los niveles promedio de las últimas décadas.

METAS. De lo analizado anteriormente se desprende que el tercer trimestre fue menos favorable en materia fiscal que los anteriores. No obstante, el buen desempeño de las cuentas públicas en la primera mitad del año le permitió al gobierno cumplir holgadamente con la Carta de Intención acordada con el FMI.

En efecto, en dicho documento firmado a principios de febrero, el gobierno se había comprometido a alcanzar un superávit primario de $ 10,238 millones en el acumulado a setiembre. De acuerdo a las cifras divulgadas por el MEF, el sector público -excluyendo las intendencias- verificó un superávit primario de $ 12,692 millones en ese lapso. Este resultado supera incluso la meta establecida para todo el año ($12,525 millones), por lo que bastaría con un primario equilibrado en los últimos tres meses para alcanzar el objetivo de 2004.

PERSPECTIVAS. Es muy probable que en los próximos meses la tasa de crecimiento de los gastos primarios supere a la tasa de aumento de los ingresos, lo que provocará una reducción del superávit.

De todas formas, el 2004 cerraría con un superávit primario superior al 3,4% del PIB pactado con el FMI. La cifra definitiva probablemente se ubique en torno a 3,8% del PIB. Sin embargo, este guarismo está «inflado» por la contabilización de los ingresos extraordinarios derivados de la venta de las bandas celulares y la concesión del aeropuerto de Carrasco (0,4% del PIB aproximadamente), por lo que en la práctica el ahorro público no se desalineará de lo inicialmente programado.

Por otra parte, a los efectos de proyectar el 2005 se debe tener en cuenta que los ingresos por concepto de IRP, COFIS y otros tributos menores continuarán reduciéndose el año próximo como consecuencia de las medidas aprobadas por el gobierno en julio: el FMI estima que el costo en base anual de las mismas es 0,5% del PIB en 2004 y 0,9% del PIB en 2005.

La pregunta básica que surge a partir de este análisis es si el resultado fiscal alcanzado es sostenible en el mediano plazo. Para responder a esta interrogante se deben tener en cuenta los siguientes aspectos: i) la posición fiscal de Uruguay continúa siendo muy vulnerable debido a su elevado nivel de endeudamiento -superior al 100% del PIB y uno de los más elevados del mundo- que determina un permanente riesgo de iliquidez y un alto grado de fragilidad frente a los probables aumentos de las tasas de interés internacionales; ii) la baja calidad del ajuste realizado durante la crisis del 2002 (basado en la reducción de salarios, pasividades e inversiones y no en reformas estructurales que hayan aumentado la eficiencia del Estado) generará fuertes presiones sociales en los próximos años buscando recuperar lo perdido durante la crisis; iii) la mejora fiscal obedece a la extraordinaria reactivación de la economía uruguaya. Si la misma no resulta sostenible en el tiempo, la pugna distributiva por los escasos recursos fiscales generará presiones adicionales sobre el superávit primario del sector público